Interpelacja w sprawie braku mediacji w postępowaniach podatkowych

Interpelacja posła Janusza Kowalskiego z dnia 25 lipca 2025 roku w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa.

Zwracam się z interpelacją w sprawie braku możliwości korzystania z instytucji mediacji w toku postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W polskim systemie prawnym mediacja funkcjonuje w wielu dziedzinach – od prawa cywilnego, przez administracyjne postępowania sądowe, aż po niektóre aspekty prawa pracy. Niestety, postępowania podatkowe pozostają wyłączone spod tych rozwiązań, mimo że wiele spraw w tej dziedzinie cechuje się dużym poziomem niejednoznaczności, sporu interpretacyjnego czy braku zaufania między organem a podatnikiem.

Brak regulacji umożliwiających mediację w postępowaniach podatkowych utrudnia skuteczne i polubowne rozwiązywanie sporów, zwłaszcza tam, gdzie możliwy byłby dialog i wypracowanie satysfakcjonującego porozumienia przy zachowaniu interesu fiskalnego państwa. Obecny model nastawiony na konfrontację, formalizm i jednostronną wykładnię prawa przez organ podatkowy nie sprzyja odbudowie zaufania obywatela do administracji skarbowej, ani nie przyspiesza zakończenia sprawy w sposób efektywny i sprawiedliwy.

Wprowadzenie mediacji do postępowania podatkowego mogłoby przynieść szereg korzyści: ograniczenie liczby odwołań i skarg do sądów administracyjnych, odciążenie urzędów, skrócenie czasu trwania postępowań, a także budowanie relacji z podatnikiem opartej na partnerstwie i dialogu.

Mając na uwadze powyższe, poseł Janusz Kowalski zwrócił się o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy w Ministerstwie Finansów i Gospodarki prowadzone były jakiekolwiek analizy dotyczące stosowalności lub zasadności wdrożenia mediacji w postępowaniach podatkowych?

2. Jakie argumenty natury prawnej lub systemowej przemawiają – zdaniem ministerstwa – przeciwko wprowadzeniu mechanizmów mediacyjnych w relacjach organ-podatnik?

3. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki identyfikuje konkretne obszary postępowania podatkowego (np. czynności sprawdzające, interpretacje, kontrola podatkowa), w których rozwiązania o charakterze negocjacyjnym lub mediacyjnym mogłyby znaleźć zastosowanie?

4. Czy w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych mogłoby naruszać zasadę ustawowej określoności zobowiązań podatkowych, wynikającą z art. 217 Konstytucji RP?

5. Czy resort analizował doświadczenia państw, które wdrożyły mediację podatkową (np. Kanada, Włochy, Wielka Brytania), i czy wyniki tych analiz są publicznie dostępne?

6. Jakie procedury kontrolne mogłyby – w ocenie Ministerstwa Finansów i Gospodarki – zapewnić przejrzystość i legalność ewentualnych porozumień zawieranych z podatnikami w toku mediacji?

7. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki dostrzega możliwość rozwoju pozasądowych metod rozwiązywania sporów podatkowych jako części strategii poprawy efektywności i wizerunku administracji podatkowej?

Oto odpowiedź Ministerstwa Finansów z dnia 19 sierpnia 2025 roku:

Ad 1.
Wprowadzenie mediacji w sprawach podatkowych w ramach postępowania podatkowego przewidywał rządowy projekt ustawy – Ordynacja podatkowa (dalej: NOP). Projekt ten zakładał kompleksową reformę procedury podatkowej. Jednym z elementów reformy było wprowadzenie instytucji umowy podatkowej, uregulowanej w rozdziale 10 działu III projektu NOP, która miała służyć realizacji zasady ugodowego załatwiania spraw podatkowych. Jej celem było stworzenie ram prawnych umożliwiających zawarcie porozumienia pomiędzy podatnikiem a organem podatkowym. Integralną częścią tej koncepcji była mediacja podatkowa, powiązana funkcjonalnie z umową podatkową i uregulowana w rozdziale 11 działu III projektu NOP.

Wprowadzenie tych instytucji oznaczałoby zmianę o charakterze systemowym. Rozwiązania miały zwiększyć efektywność i elastyczność procedur podatkowych, a także wzmocnić zasadę zaufania obywatela do państwa poprzez promowanie dialogu w relacji podatnik–organ.

Projekt NOP wpłynął do Sejmu w czerwcu 2019 r., tuż przed zakończeniem VIII kadencji parlamentu, co sprawiło, że prace nad nim nie zostały zakończone. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji, Sejm kolejnej kadencji nie podejmował dalszych prac. W ostatnich latach Ministerstwo Finansów nie prowadziło analiz dotyczących mediacji w sprawach podatkowych i nie planowało jej wprowadzenia.

Ad 2.
W projekcie NOP (art. 415 § 1) mediacja była przewidziana jako mechanizm pomocniczy, mający zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których możliwe byłoby zawarcie umowy podatkowej, i tylko w celu doprowadzenia do jej zawarcia. Oznacza to, że mediacja była ściśle powiązana z umową podatkową, stanowiąc instrument ułatwiający jej wynegocjowanie i zawarcie. Jej funkcjonowanie uzależniono od wyraźnej podstawy prawnej dla samej umowy podatkowej.

W obecnym stanie prawnym brak jest przepisów przewidujących możliwość zawarcia umowy podatkowej pomiędzy organem a podatnikiem. To istotna przeszkoda prawna dla wdrożenia mediacji podatkowej. Jej wprowadzenie bez ram prawnych dla umowy podatkowej byłoby niezasadne i nieskuteczne.

Kolejną przeszkodą jest potencjalnie niska użyteczność tej instytucji, co potwierdzają doświadczenia z mediacją w Kodeksie postępowania administracyjnego (KPA) i Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (PPSA).

Mediacja w postępowaniu administracyjnym wprowadzona ustawą z 7 kwietnia 2017 r. stosowana jest w bardzo ograniczonym zakresie. Ocena skutków regulacji ex post wykazała, że w latach 2017–2020 do mediacji skierowano 38 spraw, z czego tylko 14 zakończyło się rozstrzygnięciem.

Podobnie w PPSA, mimo formalnej podstawy prawnej (art. 115–118), mediacja nie zyskała popularności. W 2024 r. złożono zaledwie jeden wniosek o mediację zakończony pozytywnie. W latach 2016–2017 złożono dziewięć wniosków, ale żadne postępowanie nie zostało wszczęte. Dane te wskazują na znikome praktyczne znaczenie mediacji w administracji i rodzą wątpliwości co do jej skuteczności w sprawach podatkowych.

Dodatkowym problemem są koszty postępowania mediacyjnego. Mediator powinien otrzymywać wynagrodzenie, które obciążałoby również podatnika, co mogłoby być barierą w popularyzacji tej instytucji.

Ad 3 i 4.
Umowa podatkowa – a wraz z nią mediacja – nie może określać ani ustalać bezpośrednio wysokości zobowiązania podatkowego. Ograniczenie to wynika z Konstytucji RP, w szczególności z art. 84 (obowiązek ponoszenia podatków określonych w ustawie) i art. 217 (nakładanie podatków, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania, stawek podatkowych, ulg i umorzeń wyłącznie w drodze ustawy).

Potencjalne zastosowanie umowy podatkowej i mediacji dotyczyłoby m.in.:

1. wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, zwłaszcza gdy ich usunięcie wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami,
2. ustalenia charakteru albo wartości transakcji, czynności lub zdarzenia,
3. stosowania ulg w spłacie podatków, np. wyboru rodzaju ulgi i sposobu jej zastosowania.

Procedury, w których mogłyby znaleźć zastosowanie, to: postępowanie podatkowe, kontrola podatkowa i czynności sprawdzające.

Ad 5.
Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego analizowała rozwiązania dotyczące mediacji podatkowej stosowane w innych państwach. Z uzasadnienia projektu NOP wynika, że mediacja funkcjonuje nie tylko w Kanadzie, Włoszech czy Wielkiej Brytanii, ale także w Australii, USA, Holandii i Chorwacji. Analizy miały charakter roboczy i nie opracowano materiałów publicznych. W ostatnich latach, wobec braku prac nad mediacją, podobne analizy nie były prowadzone.

Ad 6.
Porozumienie zawarte w ramach umowy podatkowej powinno być odzwierciedlone w treści rozstrzygnięcia organu podatkowego – decyzji lub postanowienia, a w przypadku kontroli podatkowej – w protokole kontroli. Oznacza to, że ustalenia z umowy podatkowej i mediacji podlegałyby kontroli instancyjnej i sądowej.

Ad 7.
Ministerstwo Finansów dostrzega potencjał pozasądowych metod rozwiązywania sporów podatkowych jako narzędzia zwiększającego efektywność administracji oraz budującego jej partnerski wizerunek. Konsensualne formy załatwiania spraw podatkowych mogą upraszczać i przyspieszać procedury, ograniczać koszty po stronie podatników i administracji oraz zmniejszać obciążenie sądów administracyjnych.

Najważniejszą zaletą jest możliwość osiągnięcia rozwiązania satysfakcjonującego obie strony, co zwiększa skłonność podatników do dobrowolnego wykonania zobowiązań i wzmacnia zaufanie oraz podstawy do długofalowej współpracy z administracją. Nawet nieudana próba porozumienia sprzyja budowaniu lepszych relacji, dając stronom możliwość wysłuchania się i bardziej aktywnego uczestnictwa.

W tym kontekście nie można wykluczyć wprowadzenia do polskiego prawa umowy podatkowej, a w konsekwencji mediacji podatkowej. Wdrożenie wymaga jednak uprzedniej analizy zasadności i celowości takich rozwiązań. Ministerstwo Finansów rozpoczęło prace koncepcyjne, m.in. nad systemowym osadzeniem umowy podatkowej w prawie podatkowym.

Źródło: www.sejm.gov.pl

Janusz Kowalski, Poseł na Sejm RP