Interpelacja w sprawie KSeF w zakresie fakturowania na rzecz jednostek samorządu terytorialnego

Interpelacja posła Janusza Kowalskiego z dnia 15 grudnia 2025 roku w sprawie luk funkcjonalnych KSeF w zakresie fakturowania na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.

Krajowy System e-Faktur ma stanowić kluczowy element cyfryzacji rozliczeń podatkowych oraz narzędzie zapewniające jednolitość, bezpieczeństwo i przejrzystość obrotu gospodarczego. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe uregulowanie zasad fakturowania transakcji realizowanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, które charakteryzują się złożoną strukturą organizacyjną oraz wielością jednostek podległych.

Z dostępnych informacji wynika, że KSeF – również w wersji 2.0 – nie zawiera funkcjonalności, która w sposób systemowy wymuszałaby uzupełnienie pola Podmiot3 (odbiorca) w przypadku wystawiania faktur dokumentujących dostawy lub usługi realizowane na rzecz JST. Oznacza to, że faktury mogą być wystawiane wyłącznie z oznaczeniem JST jako nabywcy (Podmiot2), bez wskazania faktycznego odbiorcy będącego jednostką organizacyjną JST.

W podręcznikach KSeF 2.0 Ministerstwo Finansów jedynie rekomenduje, aby producenci komercyjnego oprogramowania zintegrowanego z API KSeF wprowadzali mechanizmy sugerujące konieczność uzupełnienia pola Podmiot3 w przypadku, gdy nabywcą jest JST. Rekomendacje te nie mają jednak charakteru obowiązkowego i nie są poparte rozwiązaniami systemowymi po stronie KSeF. W szczególności system nie odrzuca faktur bez wypełnionej sekcji Podmiot3 ani nie identyfikuje automatycznie, że dana transakcja dotyczy zakupu realizowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Taki stan rzeczy powoduje przeniesienie ciężaru prawidłowego modelowania fakturowania na relacje umowne pomiędzy JST a dostawcami, wymuszając indywidualne uzgodnienia dotyczące sposobu wypełniania sekcji Podmiot3, w tym wyboru modelu opartego na identyfikatorach NIP jednostek podległych lub identyfikatorach wewnętrznych (ID WEW). W praktyce prowadzi to do braku jednolitości, zwiększenia ryzyk błędów oraz powstania sporów interpretacyjnych na styku systemów finansowo-księgowych JST, dostawców oraz KSeF.

Brak systemowego obowiązku uzupełniania pola Podmiot3 rodzi również istotne konsekwencje po stronie samych JST, w szczególności w zakresie prawidłowego obiegu dokumentów, kontroli wydatków, rozliczeń wewnętrznych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi oraz audytu i kontroli finansowej. Problemy te mogą ulec eskalacji w momencie pełnego, obligatoryjnego wdrożenia KSeF.

Mając na uwadze powyższe, poseł Janusz Kowalski zwrócił się o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy Ministerstwo Finansów identyfikuje brak systemowego obowiązku uzupełniania pola Podmiot3 (odbiorca) przy fakturach wystawianych na rzecz JST jako problem funkcjonalny KSeF?

2. Jakie były przesłanki przyjęcia rozwiązania, w którym KSeF nie weryfikuje ani nie wymusza uzupełnienia sekcji Podmiot3 w przypadku wskazania JST jako nabywcy?

3. Czy Ministerstwo Finansów planuje wprowadzenie zmian w strukturze logicznej KSeF, które umożliwiałyby automatyczne rozpoznawanie transakcji realizowanych na rzecz JST?

4. Czy rozważane jest wprowadzenie systemowego obowiązku uzupełniania pola Podmiot3 w przypadku faktur dokumentujących zakupy JST, wraz z mechanizmem walidacji po stronie KSeF?

5. Jak Ministerstwo Finansów ocenia ryzyko występowania niejednolitych praktyk fakturowania JST wynikających z pozostawienia tej kwestii do indywidualnych uzgodnień pomiędzy JST a dostawcami?

6. Czy Ministerstwo Finansów analizowało wpływ braku jednoznacznych zasad wypełniania pola Podmiot3 na procesy księgowe, kontrolne i audytowe w jednostkach samorządu terytorialnego?

7. Czy planowane są wytyczne lub standardy obligatoryjne dla producentów oprogramowania finansowo-księgowego w zakresie obsługi faktur dla JST w KSeF?

8. Czy Ministerstwo Finansów przewiduje wsparcie organizacyjne lub techniczne dla JST w zakresie wdrażania jednolitego modelu identyfikacji odbiorców faktur (NIP jednostek podległych lub ID WEW)?

9. Czy w ocenie Ministerstwa Finansów obecne rozwiązania KSeF zapewniają wystarczający poziom pewności prawnej dla dostawców realizujących zamówienia na rzecz JST?

10. Jakie działania legislacyjne lub techniczne planuje Ministerstwo Finansów przed pełnym obowiązkowym wdrożeniem KSeF, aby wyeliminować opisane wątpliwości i ograniczyć ryzyka po stronie JST oraz ich kontrahentów?

Oto odpowiedź Ministerstwa Finansów z dnia 29 grudnia 2025 roku:

Pytanie nr 1

Czy Ministerstwo Finansów identyfikuje brak systemowego obowiązku uzupełniania pola Podmiot3 (odbiorca) przy fakturach wystawianych na rzecz JST jako problem funkcjonalny KSeF? Wprowadzone w strukturze logicznej FA(3) rozwiązanie polega na konieczności wypełnienia w elemencie Podmiot2 (tj. w danych nabywcy) znacznika JST. Każdy podatnik, który będzie wystawiał fakturę, będzie zobligowany do wskazania w niej, czy dotyczy ona jednostki podrzędnej JST.

Odbywać się to będzie poprzez właściwe wypełnienie znacznika jednostki podrzędnej JST – tj. wskazanie „1” lub „2” w polu JST. W sytuacji, gdy wystawca faktury wskaże „1” – oznacza to, że faktura dotyczy jednostki podrzędnej JST. W takim przypadku, wystawca faktury powinien wypełnić sekcję Podmiot3, w szczególności podać NIP (lub identyfikator wewnętrzny w przypadku korzystania z modelu uprawnień wykorzystującego IDWew) i określić rolę jako „8”. Wartość „2" oznacza, że faktura nie dotyczy jednostki podrzędnej JST.

Podkreślić jednak należy, że od strony technicznej ani prawnej wypełnienie elementu Podmiot nie jest obowiązkowe. Przyjęte przez Ministerstwo Finansów rozwiązanie stanowi bowiem kompromis pomiędzy oczekiwaniami rynku (JST) a ograniczeniami prawnymi w tym zakresie.

Pytanie 2

Jakie były przesłanki przyjęcia rozwiązania, w którym KSeF nie weryfikuje ani nie wymusza uzupełnienia sekcji Podmiot3 w przypadku wskazania JST jako nabywcy? Należy podkreślić, że struktura logiczna e-Faktury jest jedna dla wszystkich rodzajów działalności gospodarczej i różnorodności podmiotów zobowiązanych do wystawiania faktur. Jest również dostosowana do specyfiki JST. W przypadku otrzymywanych przez JST faktur zakupowych w strukturze FA(3) podaje się:

• dane sprzedawcy w elemencie Podmiot1,

• dane nabywcy – JST, w elemencie Podmiot2 (wraz z identyfikatorem podatkowym NIP JST nadanym na cele VAT), w tym wartość „1” w polu znacznikowym JST,

• dodatkowo - dane jednostki podrzędnej JST (np. samorządowej jednostki budżetowej) w elemencie Podmiot3 (wraz z jej identyfikatorem podatkowym NIP oraz wypełnionym polem Rola – „8” – JST odbiorca).

Powyższe rozwiązanie umożliwia dostęp do faktury, w której nabywcą jest JST:

• JST oraz osobom fizycznym lub podmiotom uprawnionym do dostępu do faktur w ramach identyfikatora podatkowego NIP JST,

• osobom fizycznym lub podmiotom działającym w ramach danej jednostki podrzędnej JST, której dane (w tym identyfikator podatkowy NIP) wskazano na fakturze w Podmiot3.

Alternatywnie, JST wraz ze swoimi jednostkami podrzędnymi, może korzystać z modelu uprawnień wykorzystującego identyfikator wewnętrzny. Wówczas zamiast identyfikatora podatkowego NIP jednostki podrzędnej na fakturach może być podawany tzw. IDWew jednostki podrzędnej. Jednak wprowadzenie prawnego obowiązku wypełnienia sekcji Podmiot3 jest niemożliwe z uwagi na ograniczenia co do zakresu wymaganych danych na fakturze na podstawie dyrektywy unijnej VAT1 , ale nie jest również konieczne dla osiągnięcia założonego celu wymuszenia podania NIP jednostki wewnętrznej JST lub IDWew jednostki podrzędnej.

Pytanie 3

Czy Ministerstwo Finansów planuje wprowadzenie zmian w strukturze logicznej KSeF, które umożliwiałyby automatyczne rozpoznawanie transakcji realizowanych na rzecz JST? Takie rozwiązanie już funkcjonuje w strukturze logicznej FA(3). W przypadku otrzymywanych przez JST faktur zakupowych, w elemencie Podmiot2 podaje się dane nabywcy JST, a dodatkowo w polu JST podaje się wartość „1”, jeśli nabycie następuje na cele jednostki podrzędnej JST. Jeśli natomiast nabycie nie dotyczy jednostki podrzędnej JST – podaje się wartość „2” w polu znacznikowym JST. Przewidziane w strukturze logicznej FA(3) rozwiązania pozwalają zatem na rozpoznawanie transakcji realizowanych na rzecz JST.

Pytanie 4

Czy rozważane jest wprowadzenie systemowego obowiązku uzupełniania pola Podmiot3 w przypadku faktur dokumentujących zakupy JST, wraz z mechanizmem walidacji po stronie KSeF? Nie jest planowane wprowadzenie takiego rozwiązania w skali całego systemu z uwagi na wskazane w odpowiedzi na pytanie nr 2 ograniczenia prawne. Należy jednak wskazać, że w ślad za rekomendacjami zawartymi w Podręczniku KSeF 2.0 w zakresie wdrażania mechanizmów w programach finansowoksięgowych, odpowiednie rozwiązania wprowadzono również w Aplikacji Podatnika KSeF 2.0. W przypadku zaznaczenia opcji „Tak” w pytaniu „Czy faktura dotyczy jednostki samorządu terytorialnego” aplikacja wymaga bowiem wskazania danych jednostki podrzędnej JST w Podmiot3.

Pytanie 5

Jak Ministerstwo Finansów ocenia ryzyko występowania niejednolitych praktyk fakturowania JST wynikających z pozostawienia tej kwestii do indywidualnych uzgodnień pomiędzy JST a dostawcami? Ministerstwo Finansów ze swojej strony wykonało szereg działań wspierających proces wystawiania faktur na rzecz JST, przy jednoczesnym poszanowaniu obowiązujących norm prawnych (w tym prawa UE). W ocenie resortu wdrożone rozwiązania oraz wydane rekomendacje dla dostawców programów księgowych zabezpieczają interes JST. Oczywiście właściwa komunikacja na linii JST a dostawcami, także jest tu istotna.

Pytanie 6

Czy Ministerstwo Finansów analizowało wpływ braku jednoznacznych zasad wypełniania pola Podmiot3 na procesy księgowe, kontrolne i audytowe w jednostkach samorządu terytorialnego? Wprowadzone obecnie w strukturze logicznej rozwiązania techniczne w zakresie wypełniania elementów Podmiot2 i Podmiot3 stanowią odpowiedź na potrzeby JST oraz wynikają z analizy postulatów JST, zgłaszanych w trakcie konsultacji KSeF. Ich wdrożenie ma na celu zadanie zabezpieczyć procesy księgowe, kontrolne i audytowe w JST.

Pytanie 7 i 8

Czy planowane są wytyczne lub standardy obligatoryjne dla producentów oprogramowania finansowoksięgowego w zakresie obsługi faktur dla JST w KSeF? Czy Ministerstwo Finansów przewiduje wsparcie organizacyjne lub techniczne dla JST w zakresie wdrażania jednolitego modelu identyfikacji odbiorców faktur (NIP jednostek podległych lub ID WEW)?

Ministerstwo Finansów informuje, że rekomendacje dotyczące zasad wypełniania elementu Podmiot3 zostały już wydane w ramach Podręcznika KSeF 2.0 cz. IV. Wprowadzenie obligatoryjnego wypełniania elementu Podmiot3 nie jest możliwe z uwagi na ograniczenia prawne opisane w ramach odpowiedzi na pytanie nr 2. Ministerstwo Finansów oferuje wsparcie dla JST w zakresie KSeF, w tym również możliwych do stosowania rozwiązań (model uprawnień dedykowany JST czy korzystanie z rozwiązania w postaci identyfikatora wewnętrznego). Ponadto w ramach prowadzonej w ostatnim czasie akcji szkoleniowej „Środy z KSeF” jeden z omawianych modułów, także poruszał zagadnienia poświęcone JST. Ministerstwo Finansów zwraca również uwagę, że JST podobnie jak pozostali podatnicy, mogą korzystać z usług infolinii KAS do spraw KSeF.

Konsultanci infolinii oferują wsparcie telefoniczne w tematach merytorycznych oraz technicznych związanych z KSeF (https://www.podatki.gov.pl/skontaktuj-sie-z-nami/telefon-dokonsultanta/). Możliwe jest również zadanie pytania poprzez formularz kontaktowy (https://ksef.podatki.gov.pl/formularz/).

Ministerstwo Finansów zachęca do korzystania z usług infolinii. Istnieje także możliwość umówienia wizyty w urzędzie skarbowym, w celu uzyskania informacji na temat KSeF. Pracownicy urzędów skarbowych udzielą podatnikom (w tym również JST) niezbędnych informacji w tym obszarze.

Pytanie 9 i 10

Czy w ocenie Ministerstwa Finansów obecne rozwiązania KSeF zapewniają wystarczający poziom pewności prawnej dla dostawców realizujących zamówienia na rzecz JST? Jakie działania legislacyjne lub techniczne planuje Ministerstwo Finansów przed pełnym obowiązkowym wdrożeniem KSeF, aby wyeliminować opisane wątpliwości i ograniczyć ryzyka po stronie JST oraz ich kontrahentów? Jak wskazano w odpowiedzi na pytanie nr 2 nie jest możliwe wprowadzenie zmian legislacyjnych w zakresie obowiązku wypełniania elementu Podmiot3.

Kwestia ta nie ulegnie zmianie. Ministerstwo Finansów rekomenduje, aby w programach finansowo-księgowych zintegrowanych z API KSeF 2.0 zostały wprowadzone mechanizmy sugerujące konieczność wypełnienia sekcji Podmiot3, w przypadku gdy w sekcji Podmiot2 wskazano, że faktura dotyczy jednostki podrzędnej JST. Analogiczne rozwiązanie dostępne jest w bezpłatnym narzędziu MF, tj. w Aplikacji Podatnika KSeF 2.0, która aktualnie jest dostępna w wersji testowej i przedprodukcyjnej (demo).W ocenie resortu zastosowane w strukturze logicznej FA(3) rozwiązania są optymalne, a wydane rekomendacje będą miały charakter stały.

Źródło: www.sejm.gov.pl