Interpelacja w sprawie raportowania schematów VAT przez samorządy

Interpelacja posła Janusza Kowalskiego z dnia 11 sierpnia 2025 roku w sprawie obowiązku raportowania schematów podatkowych w zakresie podatku od towarów i usług przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostki samorządu terytorialnego realizują szereg zadań publicznych, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców wspólnot lokalnych. W tym procesie korzystają z majątku komunalnego i podejmują inwestycje niezbędne dla rozwoju lokalnej infrastruktury, transportu czy edukacji. Naturalną konsekwencją prowadzenia takich działań jest występowanie w obrocie podatku od towarów i usług. W świetle zasady neutralności VAT jednostki te mają prawo do odliczania podatku naliczonego w zakresie, w jakim ich wydatki służą działalności opodatkowanej. Prawo to nie jest przywilejem, lecz elementem konstrukcji podatku od wartości dodanej, zapewniającym jego neutralność dla podatników.

Pomimo tego w Polsce obowiązują przepisy nakładające na wszystkie jednostki samorządu terytorialnego – bez względu na charakter i cel ich działalności – obowiązek raportowania określonych uzgodnień podatkowych jako tzw. schematów podatkowych. Zakres tego obowiązku został wprowadzony w sposób znacznie szerszy niż w większości państw członkowskich Unii Europejskiej i obejmuje także działania w obszarze podatku VAT, w tym przypadki typowych rozliczeń wynikających z przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wykonawczych.

Efektem tak szerokiej regulacji jest objęcie raportowaniem sytuacji, które w praktyce nie mają związku z agresywnym planowaniem podatkowym ani z unikaniem opodatkowania. Jednostki samorządu terytorialnego, podejmując decyzje gospodarcze, kierują się bowiem kryteriami gospodarności, celowości i rzetelności, a ich działania służą realizacji zadań publicznych, a nie maksymalizacji zysków kosztem systemu podatkowego. Tymczasem stosowanie takich instrumentów, jak prewspółczynnik czy proporcja sprzedaży, wykorzystywanych w celu prawidłowego ustalenia kwoty podatku do odliczenia, bywa kwalifikowane jako uzgodnienie wymagające zgłoszenia. W razie wątpliwości jednostki często decydują się na raportowanie „na wszelki wypadek“ z obawy przed surowymi sankcjami finansowymi.

Praktyka ta prowadzi do zjawiska nadraportowania, które obciąża administracyjnie samorządy, wydłuża procesy decyzyjne, zwiększa koszty obsługi prawno-księgowej i odciąga zasoby od realizacji zadań podstawowych. Jednocześnie brak jest jasnych i precyzyjnych objaśnień podatkowych skierowanych specjalnie do jednostek samorządu terytorialnego, co potęguje niepewność prawną. W efekcie powstała sytuacja, w której obowiązki sprawozdawcze nakładane na JST w obszarze VAT wydają się być nieproporcjonalne do celów, jakie miały realizować przepisy o raportowaniu schematów podatkowych.

Mając na uwadze powyższe, poseł Janusz Kowalski zwrócił się o odpowiedź na następujące pytania:

1. Czy Ministerstwo Finansów (dalej: ministerstwo) planuje dokonanie analizy celowości utrzymywania obowiązku raportowania schematów podatkowych w zakresie VAT dla jednostek samorządu terytorialnego?
   
2. Czy istnieją dane statystyczne wskazujące, ile schematów podatkowych w zakresie VAT zgłosiły dotychczas JST i jakie były wyniki ich weryfikacji?
   
3. Czy ministerstwo monitoruje, w jaki sposób pozyskane dane z raportów JST są faktycznie wykorzystywane w realizacji celów dyrektywy unijnej?
   
4. Czy ministerstwo dostrzega problem nadmiernego obciążenia JST obowiązkami sprawozdawczymi w zakresie VAT?
   
5. Jakie działania są planowane w celu opracowania i wydania nowych, szczegółowych objaśnień podatkowych dla jednostek samorządu terytorialnego w zakresie MDR i VAT?
   
6. Czy resort rozważa zmniejszenie wysokości maksymalnych kar pieniężnych nakładanych na JST za naruszenia obowiązków raportowych w zakresie VAT?
   
7. Jakie były przyczyny przyjęcia w Polsce tak szerokiej definicji cech rozpoznawczych schematów podatkowych w porównaniu z regulacjami innych państw członkowskich?
   
8. Czy ministerstwo analizowało wpływ obowiązku raportowania VAT przez JST na efektywność i koszty ich działalności?
   
9. Czy jest planowane wprowadzenie mechanizmu konsultacyjnego lub interpretacyjnego pozwalającego JST uzyskać wiążącą ocenę, czy dane działanie stanowi schemat podatkowy?
   
10. Jak resort ocenia proporcjonalność obecnych regulacji w świetle zasady gospodarności i rzetelności wymaganej od JST?
    
11. Czy są prowadzone rozmowy lub konsultacje z przedstawicielami samorządów dotyczące zmian w zakresie MDR i VAT?
    
12. Czy ministerstwo planuje analizę porównawczą z państwami UE, w których VAT w JST nie podlega raportowaniu, celem dostosowania polskich rozwiązań do standardów europejskich?

Oto odpowiedź Ministerstwa Finansów z dnia 15 września 2025 roku:

Ad 1. Procedowany projekt ustawy o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw zakłada usunięcie raportowania schematów podatkowych krajowych. W konsekwencji podmioty, w tym jednostki samorządu terytorialnego (JST), nie będą zobligowane do raportowania krajowych uzgodnień. Pozostanie wyłącznie obowiązek w zakresie składania informacji o schematach podatkowych transgranicznych, do czego zobowiązują regulacje dyrektywy Rady 2018/822 (DAC6).

Ad 2. W okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 sierpnia 2025 r. JST złożyły 553 informacje o schematach podatkowych w zakresie podatku VAT. Analizy przeprowadzone przez Szefa KAS wskazują na raportowanie przez JST schematów podatkowych innych niż transgraniczne (tj. krajowe) i dotyczą dwóch typów uzgodnień: w zakresie „prewspółczynnika” oraz „odliczeń VAT”. Przedmiotowe schematy podatkowe zostały złożone przez 220 jednostek samorządu terytorialnego o unikalnych numerach identyfikacyjnych. Ponad 90% składających to gminy (oraz miasta), a w pozostałej części są to powiaty lub województwa. W składanych informacjach podmioty te występują w zdecydowanej większości jako korzystający, a w mniejszej części jako promotorzy lub wspomagający.

Ad 3. Mając na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego zgłaszają MDR krajowe, raportowanie informacji o schematach podatkowych przez JST nie realizuje celów dyrektywy DAC6, która obliguje do zgłaszania uzgodnień transgranicznych.

Ad 4. Na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług wszystkie podmioty traktowane są równo, jeśli spełnią określone wymogi wynikające z przepisów o VAT (ustawa o VAT, rozporządzenia). Zakres ten dotyczy także przypadków raportowania i rozliczania podatku VAT. Jednocześnie należy zauważyć, że w odniesieniu do JST, które w przypadku, gdy działają w charakterze podatnika VAT, są przewidziane pewne udogodnienia:

• w zakresie rozliczenia pliku JPK_VAT z deklaracją działania jednostek organizacyjnych funkcjonujących na terenie JST traktowane są jako jeden podatnik VAT; wszystkie transakcje z tych jednostek są raportowane w jednym pliku JPK_VAT z deklaracją;
• JST w szerokim zakresie wykonywanych zadań zwolniona jest z kas rejestrujących, np. usługi administracji publicznej;
• specjalne rozwiązania w zakresie KSeF dla JST i jej jednostek organizacyjnych – w ramach funkcjonalności KSeF wykorzystywany jest jeden kontekst logowania się NIP uwzględniający utworzony dla danego NIP identyfikator wewnętrzny lub identyfikator złożony; mechanizm ten pozwala JST na delegowanie uprawnień do wystawiania i odbierania faktur ustrukturyzowanych swoim jednostkom organizacyjnym; rozwiązanie to zapewnia samodzielne zarządzanie przez te jednostki obiegiem fakturowym w ramach KSeF.

Dodatkowo w zakresie kwestii „prewspółczynnika” należy wskazać, że biorąc pod uwagę specyfikę JST polegającą na realizacji zadań w charakterze organu władzy publicznej oraz wykonywaniu m.in. działalności opodatkowanej VAT, JST jako podatnikowi VAT może przysługiwać częściowe prawo do odliczenia VAT – dla przypadków, gdy nie jest możliwe przyporządkowanie zakupów wyłącznie do działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem VAT lub do czynności wykonywanych poza działalnością gospodarczą.

Wyrażoną w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT generalną zasadę uprawniającą do odliczenia podatku naliczonego (zawierającą warunek związku ze sprzedażą opodatkowaną) uzupełniają regulacje zawarte w art. 86 ust. 2a–2h ustawy o VAT. W przypadku nabycia towarów i usług wykorzystywanych zarówno do celów wykonywanej przez podatnika działalności gospodarczej, jak i do celów innych niż działalność gospodarcza, gdy przypisanie tych towarów i usług w całości do działalności gospodarczej podatnika nie jest możliwe, kwotę podatku naliczonego oblicza się zgodnie ze sposobem określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej, zwanym dalej „sposobem określenia proporcji” („prewspółczynnik”).

Wybrany przez JST sposób określenia proporcji powinien najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika – JST działalności i dokonywanych przez niego nabyć, przy wykorzystaniu możliwej do zastosowania uproszczonej metodologii dedykowanej dla JST w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej w przypadku niektórych podatników (Dz. U. z 2021 r. poz. 999). Jednakże gdy JST uzna, że wskazany w ww. rozporządzeniu sposób określenia proporcji nie będzie najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez niego działalności i dokonywanych przez niego nabyć, to może zastosować inny bardziej reprezentatywny sposób określenia proporcji (zob. art. 86 ust. 2h ustawy o VAT).

Ad 5. Po wejściu projektowanych przepisów wydanie nowych objaśnień podatkowych w zakresie raportowania schematów podatkowych przez jednostki samorządu terytorialnego wydaje się być zbędne, co nie wyklucza planowanego wydania objaśnień podatkowych w zakresie zmian wprowadzonych w projekcie UD196.

Ad 6. Procedowany projekt zakłada likwidację obowiązku wprowadzenia i stosowania wewnętrznej procedury w zakresie przeciwdziałania niewywiązywaniu się z obowiązku przekazywania informacji o schematach podatkowych oraz kary pieniężnej za jej brak.

Ad 7. Ustawodawca, dokonując transpozycji Dyrektywy Rady 2018/822 do polskiego porządku prawnego, wprowadził regulacje wykraczające poza jej ramy, powołując się na motyw 10 tej dyrektywy. Znajduje to odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej przepisy działu III rozdział 11a – Informacje o schematach podatkowych do polskiego porządku prawnego. Wraz z wprowadzeniem obowiązku raportowania krajowych schematów podatkowych wprowadzono inne szczególne cechy rozpoznawcze. W uzasadnieniu wskazano, że agresywna optymalizacja podatkowa nie dotyczy jedynie schematów podatkowych transgranicznych. Celem wprowadzanych uregulowań było:

• uszczelnienie systemu podatkowego – dostarczanie informacji celem przeprowadzenia legislacji,
• szybki dostęp administracji do informacji o potencjalnie agresywnym planowaniu,
• zniechęcanie podatników i ich doradców do korzystania ze schematów podatkowych,
• zmniejszenie ilości kontroli i dokładniejsze typowanie do kontroli.

Ad 8. Ministerstwo Finansów nie przeprowadzało analizy wpływu obowiązku raportowania schematów podatkowych w zakresie podatku od towarów i usług przez jednostki samorządu terytorialnego na efektywność i koszty ich działalności.

Ad 9. Procedowany projekt UD196 zakłada likwidację obowiązku raportowania krajowych schematów podatkowych, dlatego wprowadzenie mechanizmu konsultacyjnego lub interpretacyjnego dla jednostek samorządu terytorialnego jest zbędne.

Ad 10. Ministerstwo Finansów nie przeprowadzało analiz i oceny proporcjonalności obecnych regulacji w świetle zasady gospodarności i rzetelności wymaganej od jednostek samorządu terytorialnego.

Ad 11. Przedstawiciele Ministerstwa Finansów na etapie konsultacji zewnętrznych (zarówno pierwszych, jak i drugich) projektu UD196 kilkukrotnie brali udział w spotkaniach z przedstawicielami jednostek samorządu terytorialnego dotyczących zmian w zakresie projektu UD196, w tym przepisów dotyczących schematów podatkowych.

Ad 12. Ministerstwo Finansów przeprowadziło analizę porównawczą przepisów dotyczących schematów podatkowych z państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Wynik tej analizy był jednym z czynników wpływających na decyzję o likwidacji krajowych schematów podatkowych.

Źródło: www.sejm.gov.pl

Janusz Kowalski, Poseł na Sejm RP 👍